Libre circulación de cervezas – protección de datos: sentencia del Tribunal de Justicia[1] (TJ) “Comisión/Bavarian Lager” de 29 de junio de 2010, asunto C-28/08 P[2]
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1. Introducción: no hay mal que por bien no venga
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Probablemente, la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”, dictada por el TJ el 29 de junio de 2010, pondrá punto final a uno de los procedimientos más largos, y en nuestra opinión inútiles, a los que ha tenido que enfrentarse el TJUE[3]. Dicho procedimiento tuvo su origen en una reunión celebrada el 11 de octubre de 1996 entre representantes de la Dirección General (DG) Mercado Interior y Servicios Financieros de la Comisión Europea, del Ministerio de Comercio e Industria del Reino Unido y de la Confédération des brasseurs du marché commun, en la que tuvimos ocasión de participar[4].
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Disfrutando desde hace unos meses de los placeres de la jubilación, nos parece que podemos analizar la citada sentencia del TJ con ecuanimidad y ponderación. En este sentido, hemos de reconocer que la obstinación, o perseverancia, según se mire, de los propietarios de The Bavarian Lager Co. Ltd, con domicilio social en Clitheroe (Reino Unido), por obtener unos datos que carecen de importancia y son de escaso interés ha tenido por efecto positivo que dispongamos, gracias al fallo objeto del presente artículo, de una interesante jurisprudencia sobre el alcance de la protección de los datos personales en el marco del acceso a los documentos de las instituciones de la Unión Europea (UE) [5].
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2. La sentencia “Comisión/Bavarian Lager”[6]
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2.1 Antecedentes de hecho
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Los antecedentes de hecho del litigio en cuestión se exponen del siguiente modo en los fundamentos jurídicos nºs 15 a 28 y 34 a 37 de la sentencia “Bavarian Lager/Comisión II” del Tribunal de Primera Instancia[7] (en lo sucesivo, “sentencia recurrida”):
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«15. [The Bavarian Lager Co. Ltd] fue constituida el 28 de mayo de 1992 para la importación de cerveza alemana destinada principalmente a los establecimientos de despacho de bebidas alcohólicas del Reino Unido situados en el norte de Inglaterra.
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16. Sin embargo, [The Bavarian Lager Co. Ltd] no logró vender su producto, ya que gran número de titulares de establecimientos de despacho de bebidas alcohólicas del Reino Unido se encontraban vinculados por contratos de compra en exclusiva, que les obligaban a adquirir la cerveza a determinadas empresas cerveceras.
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17. En virtud del Supply of Beer (Tied Estate) Order 1989 SI 1989/2390 (Reglamento del Reino Unido relativo al suministro de cerveza), las empresas cerveceras del Reino Unido que posean más de 2.000 pubs están obligadas a permitir que los titulares de sus establecimientos compren una cerveza procedente de otra empresa cervecera, a condición de que se trate de cerveza envasada en barril y con una graduación alcohólica superior al 1,2 % vol., según lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento. Esta disposición se conoce comúnmente como Guest Beer Provision (en lo sucesivo, “GBP”).
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18. Ahora bien, la mayoría de las cervezas fabricadas fuera del Reino Unido no pueden considerarse cerveza envasada en barril, a efectos de la GBP, ni están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición.
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19. Al considerar que la GBP constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación y, por tanto, incompatible con el artículo 30 del Tratado CE [...], [The Bavarian Lager Co. Ltd] presentó una denuncia ante la Comisión mediante escrito de 3 de abril de 1993, registrado con la referencia P/93/4490/UK.
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20. Tras efectuar la correspondiente investigación, la Comisión decidió, el 12 de abril de 1995, incoar el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CE […] contra el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. El 28 de septiembre de 1995, dicha institución informó a [The Bavarian Lager Co. Ltd] de la existencia de esta investigación y del envío al Reino Unido de un escrito de requerimiento el 15 de septiembre de 1995. El 26 de junio de 1996, la Comisión decidió enviar un dictamen motivado al Reino Unido y, el 5 de agosto de 1996, publicó un comunicado de prensa en el que informaba de esta decisión.
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21. El 11 de octubre de 1996, tuvo lugar una reunión (en lo sucesivo, “reunión de 11 de octubre de 1996” o “reunión”), en la que participaron representantes de la Dirección General (DG) Mercado Interior y Servicios Financieros de la Comisión, del Ministerio de Comercio e Industria del Reino Unido y representantes de la Confédération des brasseurs du marché commun (Confederación de Cerveceras del Mercado Común; en lo sucesivo, “CBMC”). [The Bavarian Lager Co. Ltd] había solicitado participar en la reunión [de 11 de octubre de 1996] mediante escrito de 27 de agosto de 1996, pero la Comisión se negó a acceder a su solicitud.
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22. El 15 de marzo de 1997, el Ministerio de Comercio e Industria del Reino Unido anunció un proyecto de modificación de la GBP con arreglo al cual la cerveza embotellada podría venderse como cerveza de distinta procedencia, igual que la cerveza envasada en barril. Después de que la Comisión suspendiera en dos ocasiones, el 19 de marzo de 1997 y el 26 de junio de 1997, su decisión de enviar un dictamen motivado al Reino Unido, el Jefe de la Unidad 2 Aplicación de los artículos 30 a 36 del Tratado CE (notificación, quejas, infracciones, etc.) y eliminación de las restricciones a los intercambios[8], de la Dirección B Libre Circulación de Mercancías y Contratos Públicos, de la DG Mercado Interior y Servicios Financieros informó a [The Bavarian Lager Co. Ltd], mediante escrito de 21 de abril de 1997, de que, habida cuenta del proyecto de modificación de la GBP, se había suspendido el procedimiento del artículo 169 del Tratado y el dictamen motivado no había sido notificado al Gobierno del Reino Unido. Indicaba que este procedimiento se daría por finalizado tan pronto como la GBP modificada entrara en vigor. La nueva versión de la GBP entró en vigor el 22 de agosto de 1997. Por consiguiente, el dictamen motivado nunca llegó a ser enviado al Reino Unido, y el 10 de diciembre de 1997 la Comisión decidió finalmente archivar el procedimiento por incumplimiento.
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23. Mediante fax enviado el 21 de marzo de 1997, [The Bavarian Lager Co. Ltd] solicitó al Director General de la DG Mercado Interior y Servicios Financieros una copia del dictamen motivado, con arreglo al Código de conducta [relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión[9]]. Esta solicitud fue rechazada, al igual que su reiteración.
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24. Mediante [Decisión] de 18 de septiembre de 1997 […], el Secretario General de la Comisión ratificó la denegación de la solicitud presentada al Director General de la DG Mercado Interior y Servicios Financieros”.
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25. [The Bavarian Lager Co. Ltd] interpuso un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia contra la Decisión de 18 de septiembre de 1997, que fue registrado con el número T-309/97. Mediante sentencia de 14 de octubre de 1999, “Bavarian Lager/Comisión”[10] el Tribunal de Primera Instancia desestimó este recurso al considerar que la defensa del objetivo en cuestión, a saber, permitir que el Estado miembro cumpliera voluntariamente las exigencias del Tratado o, en su caso, darle la oportunidad de justificar su posición hacía admisible que, en nombre de la protección del interés público, se denegase el acceso a un documento preparatorio relativo a la fase de investigación del procedimiento del artículo 169 del Tratado […].
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26. El 4 de mayo de 1998, [The Bavarian Lager Co. Ltd] remitió a la Comisión una solicitud de acceso a todos los documentos aportados al expediente P/93/4490/UK por once sociedades y organizaciones identificadas y por tres categorías definidas de personas o de empresas, conforme al Código de conducta [relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión]. La Comisión rechazó la solicitud inicial basándose en que [dicho] Código de conducta sólo se aplicaba a los documentos cuyo autor fuera la Comisión. La solicitud confirmativa fue denegada porque la Comisión no era la autora de los documentos en cuestión y toda solicitud debía dirigirse al autor.
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27. El 8 de julio de 1998, [The Bavarian Lager Co. Ltd] presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, registrada con la referencia 713/98/IJH, y precisó, mediante escrito de 2 de febrero de 1999, que pretendía obtener el nombre de los representantes de la CBMC que habían asistido a la reunión de 11 de octubre de 1996 y el de las sociedades y las personas incluidas en las catorce categorías identificadas por [The Bavarian Lager Co. Ltd] en su solicitud inicial de acceso a los documentos que habían realizado comentarios a la Comisión en el marco del expediente P/93/4490/UK.
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28. Tras un intercambio de escritos entre el Defensor del Pueblo y la Comisión, ésta le indicó en octubre y noviembre de 1999 que de los 45 escritos que había enviado a las personas afectadas pidiéndoles permiso para revelar su identidad a [The Bavarian Lager Co. Ltd], había recibido 20 respuestas, de las que 14 eran afirmativas y 6 negativas. La Comisión transmitió el nombre y la dirección de las personas que habían aceptado que se comunicase su nombre. [The Bavarian Lager Co. Ltd] indicó al Defensor del Pueblo que la información proporcionada por la Comisión seguía siendo incompleta.
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[…]
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34. Mediante correo electrónico de 5 de diciembre de 2003, [The Bavarian Lager Co. Ltd] solicitó a la Comisión el acceso a los documentos mencionados en el apartado 27 anterior sobre la base del Reglamento nº 1049/2001[11].
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35. La Comisión respondió a esta petición mediante escrito de 27 de enero de 2004, en el que afirmaba que determinados documentos relativos a la reunión [de 11 de octubre de 1996] podían ser divulgados, pero señalaba a [The Bavarian Lager Co. Ltd] que se habían ocultado cinco nombres en el acta de la reunión de 11 de octubre de 1996, ya que dos personas se habían opuesto expresamente a que se divulgase su identidad y la Comisión no había podido ponerse en contacto con las otras tres.
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36. Mediante correo electrónico de 9 de febrero de 2004, [The Bavarian Lager Co. Ltd] presentó una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 con objeto de obtener el acta completa de la reunión de 11 de octubre de 1996, que incluyese los nombres de todos los participantes.
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37. Mediante [Decisión de 18 de marzo de 2004] la Comisión desestimó la solicitud confirmatoria de [The Bavarian Lager Co. Ltd]. Confirmó que el Reglamento nº 45/2001[12] se aplicaba a la solicitud de divulgación del nombre de los demás participantes. Puesto que [The Bavarian Lager Co. Ltd] no había demostrado ningún objetivo expreso y legítimo, ni la necesidad de tal divulgación, no se cumplían los requisitos del artículo 8 de dicho Reglamento y debía aplicarse la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001. La Comisión añadió que, incluso aunque no se aplicasen las normas sobre protección de datos personales, podía, no obstante, negarse a divulgar los demás nombres en virtud del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 para no poner en peligro su capacidad de realizar investigaciones.»
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2.2 Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia: la sentencia recurrida
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Los argumentos del Tribunal de Primera Instancia para anular mediante la sentencia recurrida la Decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2004 (en lo sucesivo, “Decisión controvertida”) por la que se desestimaba una solicitud presentada por The Bavarian Lager Co. Ltd con objeto de obtener el acceso al acta completa de la reunión de 11 de octubre de 1996[13], pueden resumirse del siguiente tenor:
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- sobre el acceso al acta completa de la reunión de 11 de octubre de 1996, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la solicitud de The Bavarian Lager Co. Ltd se fundamentaba en el Reglamento nº 1049/2001 (el citado Tribunal, a la vez que recordó que, según el artículo 6.1 de dicho Reglamento, el que solicita el acceso no está obligado a justificar su solicitud y, por ello, no tiene que demostrar interés alguno en acceder a los documentos solicitados, examinó la excepción de la comunicación prevista en el artículo 4.1(b) de la misma normativa comunitaria para el caso de que la divulgación de ese documento implicara un perjuicio para la protección de la intimidad y la integridad de la persona);
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- el Tribunal de Primera Instancia examinó también la articulación[14] entre los Reglamentos nº 45/2001 y nº 1049/2001 (el citado Tribunal, además de señalar que el décimo quinto considerando del Reglamento nº 45/2001 indica que el acceso a los documentos, incluidos los que contienen datos personales, estaba sujeto a lo previsto en el artículo 255 CE, afirmó que, según el undécimo considerando del Reglamento nº 1049/2001, las instituciones deben tener en cuenta, al evaluar la aplicabilidad de una excepción, los principios consagrados por la legislación de la UE relativos a la protección de los datos personales en todos los ámbitos de actividad de la Unión y, por lo tanto, también los principios consagrados en el Reglamento nº 45/2001);
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- remitiéndose a las definiciones de datos personales y de tratamiento de datos personales que figuran en los artículos 2(a) y 2(b) del Reglamento nº 45/2001, el Tribunal de Primera Instancia dedujo que la comunicación de datos por transmisión, difusión o cualquier otra forma de puesta a disposición entra en la definición de tratamiento y, en consecuencia, que el propio Reglamento nº 45/2001 prevé, al margen del Reglamento nº 1049/2001, la posibilidad de hacer públicos algunos datos personales;
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- el Tribunal de Primera Instancia señaló igualmente que los artículos 5(a) o 5(b), del Reglamento nº 45/200, establecen que el tratamiento de datos personales debe ser lícito y necesario para el cumplimiento de una misión de interés público o para el cumplimiento de una obligación jurídica a la que esté sujeto el responsable del tratamiento;
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- al pronunciarse sobre la prueba de la necesidad de la transmisión, establecida en el artículo 8(b) del Reglamento nº 45/2001 y sobre el derecho de oposición de la persona afectada, previsto en su artículo 18 de dicho Reglamento, el Tribunal de Primera Instancia declaró: «… que el acceso a los documentos que contienen datos personales entra en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1049/2001, y que, según el artículo 6, apartado 1, de éste, el que solicita acceso no está obligado a justificar su solicitud y no tiene, por ello, que demostrar interés alguno en tener acceso a los documentos solicitados…»[15]; y
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- «por último, el Tribunal [de Primera Instancia] consideró que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001 debía interpretarse de manera restrictiva y sólo afectaba a los datos personales que pueden, de forma concreta y efectiva, suponer un perjuicio para la protección de la intimidad y la integridad de la persona»[16].
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Teniendo en cuenta estos argumentos, el Tribunal de Primera Instancia concluyó de modo general que la Comisión había incurrido en un error de Derecho en la Decisión controvertida al declarar que The Bavarian Lager Co. Ltd no había demostrado un objetivo expreso y legítimo ni la necesidad de obtener el nombre de cinco personas que participaron en la reunión de 11 de octubre de 1996 y que, tras dicha reunión, se opusieron a que su identidad fuera comunicada a la solicitante.
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2.3 Procedimiento ante el TJ: el recurso de casación
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Mediante el recurso de casación sobre el que el TJ tuvo que pronunciarse, la Comisión solicitó que se anulara la sentencia “Bavarian Lager/Comisión II” dictada por el Tribunal de Primera Instancia el 8 de noviembre de 2007 (es decir, la sentencia recurrida[17]), por la se anuló la Decisión controvertida.
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En apoyo de su recurso, la Comisión invocó tres motivos, a saber:
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– que el Tribunal de Primera Instancia, al declarar que en el caso de autos no era aplicable el artículo 8(b) del Reglamento nº 45/2001 interpretó y aplicó erróneamente el artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001;
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– que dicho Tribunal, al realizar una interpretación restrictiva de la condición prevista en el artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001 cometió un error de Derecho excluyendo de su ámbito de aplicación la legislación de la UE relativa a la protección de datos personales contenidos en un documento; y
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– que, en cuanto a la interpretación del tercer guión del artículo 4.2 del citado Reglamento, el Tribunal de Primera Instancia erró al limitar la protección de la confidencialidad de las investigaciones sólo a los denunciantes y al exigir, para el mantenimiento de dicha confidencialidad, que la investigación siguiera en curso.
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2.4 Las Conclusiones de la Abogado General ELEANOR SHARPSTON
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La Abogado General SHARPSTON, en sus Conclusiones presentadas en audiencia pública el 15 de octubre de 2009, propuso al TJ:
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«1) Desestimar el recurso de casación interpuesto por la Comisión Europea contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de noviembre de 2007, dictada en el asunto T-194/04, Bavarian Lager/Comisión.
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2) Condenar a la Comisión Europea a pagar las costas ocasionadas a Bavarian Lager en casación y ante el Tribunal de Primera Instancia.
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3) El Supervisor Europeo de Protección de Datos soportará sus propias costas.
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4) El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia, el Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte, el Reino de Suecia y el Consejo cargarán respectivamente con sus costas.»
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2.5 Fallo
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No obstante, el TJ (Gran Sala) decidió:
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«1) Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 8 de noviembre de 2007, Bavarian Lager/Comisión (T-194/04), en la medida en que anula la Decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2004, por la que se deniega una solicitud de acceso al acta completa de la reunión de 11 de octubre de 1996, que contiene todos los nombres, y en la medida en que condena a la Comisión Europea a cargar con las costas de The Bavarian Lager Co. Ltd.
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2) Desestimar el recurso de The Bavarian Lager Co. Ltd contra la Decisión de la Comisión de 18 de marzo de 2004, por la que se deniega una solicitud de acceso al acta completa de la reunión de 11 de octubre de 1996, que contiene todos los nombres.
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3) Condenar a The Bavarian Lager Co. Ltd a cargar con las costas en que incurrió la Comisión Europea tanto en el procedimiento de casación como en el de primera instancia.
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4) El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el Consejo de la Unión Europea y el Supervisor Europeo de Protección de Datos cargarán con sus propias costas.»
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2.6 Comentarios
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2.6.1 Sobre la excepción prevista en el artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001
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El TJ, tras señalar que el Tribunal de Primera Instancia había dedicado una parte importante de su razonamiento a analizar la articulación entre los Reglamentos nº 45/2001 y nº 1049/2001, declaró que dicho Tribunal había decidido acertadamente que, a la hora de examinar la relación existente entre los citados Reglamentos con vistas a la aplicación en el caso de autos de la excepción prevista en el artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001, era necesario tener presente que las normativas comunitarias tienen objetivos distintos:
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- el primero pretende garantizar la mayor transparencia posible en el proceso de toma de decisiones de las autoridades públicas y en la información en la que basan sus decisiones, y, en consecuencia, tiene por finalidad facilitar al máximo el ejercicio del derecho de acceso a los documentos y promover buenas prácticas administrativas; mientras que
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- el segundo tiene por objetivo garantizar la protección de las libertades y de los derechos fundamentales de las personas físicas, en particular, del derecho a la intimidad en el tratamiento de los datos personales.
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Por lo que se refiere al Reglamento nº 45/200, el TJ precisó que:
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- del segundo considerando de dicho Reglamento se desprende que el legislador quiso establecer un sistema de protección completo y consideró necesario, según el tenor del duodécimo considerando, «garantizar […] en toda la Comunidad una aplicación coherente y homogénea de las normas de protección de los derechos y las libertades fundamentales de las personas en lo que respecta al tratamiento de los datos personales»;
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- de acuerdo también con el duodécimo considerando, los derechos conferidos a las personas afectadas para protegerlas frente al tratamiento de datos personales constituyen normas de protección de las libertades y Derechos fundamentales; y
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- en virtud de los considerandos séptimo y décimo cuarto «…se trata de disposiciones vinculantes, que se aplican a todo tratamiento de datos personales efectuado por las instituciones y los organismos comunitarios y en cualquier contexto»[18].
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Sobre el Reglamento nº 1049/2001, subrayó que:
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- tal como se desprende de su primer considerando, se inscribe en la voluntad expresada en el párrafo segundo del artículo 1 UE de constituir una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible; y
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- según el segundo considerando de dicho Reglamento, esa apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático.
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El TJ recordó también que el Reglamento nº 1049/2001 establece como regla general el acceso del público a los documentos de las instituciones, pero prevé excepciones por razón de determinados intereses públicos y privados: en particular, en el undécimo considerando de dicho Reglamento se declara que, «al evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en cuenta los principios vigentes en la legislación comunitaria relativos a la protección de los datos personales, en todos los ámbitos de actividad de la Unión».
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El TJ mencionó a continuación a que los Reglamentos nº 45/2001 y nº 1049/2001 fueron adoptados en fechas muy próximas y no contienen ninguna disposición que establezca expresamente la primacía de uno de ellos sobre el otro: por ello, «… en principio, es preciso garantizar su plena aplicación»[19]. Precisó, además, que el único vínculo explícito entre las dos normativas en cuestión se establece en el artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001, que prevé una excepción al acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación de la UE sobre la protección de los datos personales.
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Refiriéndose a los fundamentos jurídicos nºs 111 a 120 de la sentencia recurrida, el TJ recordó que el Tribunal de Primera Instancia había limitado la aplicación de la excepción prevista en dicha disposición a las situaciones en que se vulneraba la intimidad o la integridad de la persona en el sentido del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[20] (en lo sucesivo, “CEDH”) y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. No obstante, el Tribunal de Primera Instancia no tuvo en cuenta la legislación de la UE sobre la protección de datos personales, en particular el Reglamento nº 45/2001. El TJ observó también «… que, al actuar de ese modo, el Tribunal [de Primera Instancia] ignora el tenor del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001, que es una disposición indivisible[21] y exige que el posible perjuicio a la intimidad y a la integridad de la persona se examine y aprecie de conformidad con la legislación de la Unión sobre la protección de datos personales y, en particular, con el Reglamento nº 45/2001»[22].
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Según el TJ, el artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001 establece un régimen específico y reforzado de protección de la persona cuyos datos personales pudieran, en su caso, divulgarse. Por otro lado, el objeto del Reglamento nº 45/2001 es, en virtud de su artículo 1.1, garantizar «la protección de los derechos y las libertades fundamentales de las personas físicas, y en particular su derecho a la intimidad, en lo que respecta al tratamiento de los datos personales». Se trata de una disposición que no permite separar los casos de tratamiento de datos personales en dos categorías, a saber:
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- una categoría en la que ese tratamiento sería examinado únicamente sobre la base del artículo 8 del CEDH y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre este artículo; y
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- otra categoría en la que dicho tratamiento estaría sujeto a la dispuesto por el Reglamento nº 45/2001.
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Asimismo, el TJ confirmó que de la primera frase del décimo quinto considerando del Reglamento nº 45/2001 se desprende que el legislador de la UE se refiere a la necesidad de aplicar el artículo 6 UE y, a través de él, del artículo 8 del CEDH, «cuando las instituciones y los organismos comunitarios efectúen dicho tratamiento para el ejercicio de actividades que no pertenezcan al ámbito de aplicación del presente Reglamento, y en especial de las previstas en los Títulos V y VI del Tratado [UE, en su versión anterior al Tratado de Lisboa]». En cambio, tal remisión no resulta necesaria cuando el tratamiento se efectúe en el ejercicio de actividades que pertenecen al ámbito de aplicación de dicho Reglamento, ya que, en tales casos, es evidente que se aplica el propio Reglamento nº 45/2001.
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De ello el TJ dedujo que, cuando una solicitud para la obtención de documentos que contienen datos personales se basa en el Reglamento nº 1049/2001, el Reglamento nº 45/2001 es aplicable en su totalidad, incluidos sus artículos 8 y 18. Por lo tanto, concluyó:
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«Al no tener en cuenta la remisión del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001 a la legislación de la Unión sobre la protección de datos personales y, con ello, al Reglamento nº 45/2001, el Tribunal [de primera Instancia] excluyó de entrada, en el apartado 107 de la sentencia recurrida, la aplicación del artículo 8, letra b), del Reglamento nº 45/2001 y, en el apartado 109 de esa sentencia, la aplicación del artículo 18 de este último Reglamento. Dichos artículos constituyen normas básicas del régimen de protección establecido por el Reglamento nº 45/2001[23].» [24]
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En consecuencia, el TJ declaró que la interpretación particular y limitativa dada por el Tribunal de Primera Instancia al artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001 no respondía al equilibrio que el legislador de la UE quería establecer entre los dos Reglamentos de los que se trata.
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En este contexto, el TJ insistió en que de los autos y, en particular, de la Decisión controvertida se desprendía que, a raíz de las solicitudes de The Bavarian Lager Co. Ltd de 4 de mayo de 1998, de 5 de diciembre de 2003 y de 9 de febrero de 2004, la Comisión envió a ésta un documento que contenía las actas de la reunión de 11 de octubre de 1996, expurgado de cinco nombres (de esos cinco nombres, la Comisión no había podido contactar con tres personas para que otorgaran su consentimiento y las dos restantes se opusieron expresamente a que se divulgase su identidad). El TJ recordó que, para denegar el acceso pleno a dicho documento, la Comisión se había basado en el tantas veces citado artículo 4.1(b) del Reglamento nº 1049/2001 y en el artículo 8 del Reglamento nº 45/2001 y afirmó que, en la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia había declarado acertadamente:
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- que los nombres y apellidos pueden considerarse datos personales [véase la correspondiente definición en el artículo 2(a) del Reglamento nº 45/2001]; y
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- que la comunicación de tales datos entra en la definición de tratamiento de datos personales [véase dicha definición en el artículo 2(b)].
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Por consiguiente, según el TJ, «… el Tribunal [de Primera Instancia] concluyó acertadamente […] que el listado de los participantes en la reunión de 11 de octubre de 1996 que figura en el acta de dicha reunión contiene datos personales, en el sentido del artículo 2, letra a), del Reglamento nº 45/2001, ya que las personas que pudieron participar en esa reunión pueden ser identificadas».
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2.6.2 Sobre cuestión de si la Comisión podía conceder el acceso al documento que contenía los nombres de cinco participantes en la reunión de 11 de octubre de 1996
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Por lo que se refiere a este tema, el TJ recordó en primer lugar que The Bavarian Lager Co. Ltd pudo acceder a todas las informaciones relativas a la reunión de 11 de octubre de 1996, incluidas las opiniones expresadas por los intervinientes a título profesional. Por otro lado, tras referirse a la respuesta dada por la Comisión a los dos solicitudes de The Bavarian Lager Co. Ltd para recibir el acta completa de la reunión de 11 de octubre de 1996, el TJ declaró que «tanto según el régimen anterior de la Directiva [95/46/CE][25] como según los Reglamentos nº 45/2001 y nº 1049/2001, la Comisión actuó legítimamente al verificar si las personas afectadas habían otorgado su consentimiento para la difusión de los datos personales que les conciernen[26] »[27]. En efecto, al difundir la versión del documento controvertido expurgada de los cinco nombres de participantes en la reunión de 11 de octubre de 1996, la Comisión no infringió lo dispuesto por el Reglamento nº 1049/2001 y cumplió suficientemente su obligación de transparencia. El TJ añadió que, al exigir que, para las cinco personas que no otorgaron su consentimiento expreso, The Bavarian Lager Co. Ltd demostrara la necesidad de transmitir esos datos personales, la Comisión cumplió lo establecido en el artículo 8(b) del Reglamento nº 45/2001. En este sentido, precisó que «al no haber presentado [The] Bavarian Lager [Co. Ltd] ninguna justificación expresa y legítima ni ningún argumento convincente para demostrar la necesidad de la transmisión de dichos datos personales[28], la Comisión no pudo ponderar los distintos intereses de las partes implicadas»[29]. Además, «tampoco podía verificar si no existían motivos para suponer que esa transmisión podría perjudicar los intereses legítimos de los interesados, como establece el artículo 8, letra b), del Reglamento nº 45/2001»[30].
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2.6.3 Sobre las consecuencias de la anulación de la sentencia recurrida
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Basándose en el artículo 61.1 del Estatuto del Tribunal de Justicia (que prevé que éste podrá, en caso de anulación de una resolución del Tribunal General, resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita) y, tras confirmar que la Decisión controvertida no infringió los Reglamentos nº 45/2001 y nº 1049/2001, el TJ declaró que, «en consecuencia, debe desestimarse el recurso de [The] Bavarian Lager [Co. Ltd] contra dicha Decisión»[31].
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3. Conclusión
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No cabe la menor duda que la nueva orientación jurisprudencial que inspira el fallo objeto del presente artículo será analizada de forma más pormenorizada por la doctrina.
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Resulta discutible, por ejemplo, la cuestión de si el TJ se ha apartado, y por qué razón lo ha hecho, de la jurisprudencia consagrada en la sentencia “Österreichischer Rundfunk y otros” [32], en especial por lo que se refiere a que la legislación europea sobre protección de datos personales debía interpretarse a la luz del artículo 8 del CEDH y a que, en la práctica, en el citado fallo se había limitado la aplicación de la legislación en cuestión a los casos en los que el tratamiento de datos personales infringía el derecho al respeto a la vida privada (cabe recordar, de todos modos, que la sentencia “Österreichischer Rundfunk y otros”, dictada en 2003, tenía por objeto hechos ocurridos en 1998 y 1999, por lo que la normativa comunitaria aplicable era, en principio, la Directiva 95/46/CE).
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También necesitará un examen más detallado (que no podemos llevar a cabo en esta ocasión, brevitatis causae) la opinión del Supervisor Europeo de Protección de Datos, que solicitó al TJ que desestimara el recurso de casación de la Comisión en su totalidad[33], en particular en relación con la necesidad de revisar la legislación de la UE relativa acceso a los documentos de las instituciones europeas. Sorprendentemente, o no tan sorprendentemente, la postura del Supervisor parece haber cambiado de forma notable antes y después del pronunciamiento del TJ mediante la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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¡Tiempo al tiempo!
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Notas:
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[1] El Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007 por los 27 Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea, entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Dicho Tratado introduce modificaciones en cuanto a la organización y las competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), compuesto ahora por tres órganos jurisdiccionales: el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y el Tribunal de la Función Pública.
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[2] Versión corregida y aumentada del artículo de LUIS GONZÁLEZ VAQUÉ, titulado “El TJUE precisa el alcance de la protección de los datos personales en el marco del acceso a los documentos de las instituciones de la UE: la sentencia Comisión/Bavarian Lager”, que se publicó en: Gaceta Jurídica de la UE, nº 18, 2010, 9-18.
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[3] Véase la nota 1.
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[4] El autor del presente artículo presidió dicha reunión en su calidad de Jefe de la Unidad “Aplicación de los artículos 30 a 36 del Tratado CE (notificación, quejas, infracciones, etc.) y eliminación de las restricciones a los intercambios” de la Dirección B (“Libre Circulación de Mercancías y Contratos Públicos”) de la Comisión Europea (véanse los siguientes fundamentos jurídicos: nº 15 de la sentencia “Bavarian Lager/Comisión I” de 14 de octubre de 1999, asunto T-309/97, RJTJ, pág. II-3217; y nº 22 de la sentencia “Bavarian Lager/Comisión II” de 8 de noviembre de 2007, asunto T-194/04, RJTJ pág. II-4523).
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[5] Vale la pena mencionar que, el mismo día 29 de junio de 2010, el TJ dictó la sentencia “Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau” (asunto C-139/07 P, pendiente de publicación) relativa también al acceso a los documentos de las instituciones de la UE, en la que se abordan inter alia los siguientes temas: acceso a documentos referentes a los procedimientos de control de las ayudas de Estado, la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación y la obligación de la institución interesada de efectuar un examen concreto e individual del contenido de los documentos a que se refiere la solicitud de acceso.
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[6] Pendiente de publicación.
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[7] Citada en la nota 4 (véanse, sobre este fallo: “Sentencia Bavarian Lager vs. Comisión Europea, del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas”, Revista española de protección de datos, nº 3, 2007, 321-358; MUGUET-POULLENNEC, “Protection de la vie privée, données nominatives et transparence”, Revue Lamy de la Concurrence, nº 15, 2008, 78-80; y SIMON, “Accès à des données nominatives et respect de la confidentialité et de la vie privée”, Europe, nº 3, 2008, 12-13).
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[8] Véase la nota 4.
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[9] DO nº L 340 de 31 de diciembre de 1993, pág. 41.
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[10] Se trata de la sentencia “Bavarian Lager/Comisión I”, a la que se hace referencia en la nota 4.
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[11] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO nº L 145 de 31 de mayo de 2001, pág. 43). Véanse, sobre este Reglamento: NIETO-GUERRERO LOZANO, “Luces y sombras del derecho de acceso a los documentos de las instituciones comunitarias”, Gaceta Jurídica de la UE, nº 218, 2002, 81-102; RIZZO, “Il regolamento (CE) n. 1049/2001 e la nuova politica comunitaria della trasparenza”, La Comunità internazionale, Vol. 57, nº 1, 2002, 87-100; y SCHAUSS, “L’accès du citoyen aux documents des institutions communautaires”, Journal des tribunaux, Vol. 11, nº 95, 2003, 1-8.
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[12] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO nº L 8 de 12 de enero de 2001, pág. 1). Véase, sobre este Reglamento: FÉRAL, “Un pas supplémentaire vers la reconnaissance et la protection d’un droit fondamental dans l’Union européenne: le Règlement (CE) n° 45/2001”, Revue du Marché commun et de l’Union européenne, nº 450, 2001, 475-485.
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[13] Véase el fundamento jurídico nº 21 de la sentencia recurrida.
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[14] Sic en el fundamento jurídico nº 22 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[15] Véase el fundamento jurídico nº 107 de la sentencia recurrida.
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[16] Véase el fundamento jurídico nº 26 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[17] Véanse las notas 4 y 7.
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[18] Véase el fundamento jurídico nº 52 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[19] Ibidem, fundamento jurídico nº 59.
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[20] Firmado en Roma el 4 de noviembre.
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[21] La cursiva es nuestra.
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[22] Véase el fundamento jurídico nº 59 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[23] La cursiva es nuestra.
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[24] Véase el fundamento jurídico nº 64 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[25] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (DO nº L 281 de 23 de noviembre de 1995, pág. 31).
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[26] La cursiva es nuestra.
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[27] Véase el fundamento jurídico nº 75 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[28] La cursiva es nuestra.
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[29] Véase el fundamento jurídico nº 78 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[30] Ibidem.
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[31] Véase el fundamento jurídico nº 85 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
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[32] De de 20 de mayo de 2003, asuntos acumulados C-465/00, C-138/01 y C-139/01, RJTJ pág. I-4989 (véase sobre este fallo: DE MIGUEL ASENSIO, “Avances en la interpretación de la normativa comunitaria sobre protección de datos personales”, Diario La Ley, nº 5964, 2004, 1-8).
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[33] Véase el fundamento jurídico nº 34 de la sentencia “Comisión/Bavarian Lager”.
