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Opinión:
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La seguridad alimentaria: ¿cuestión de confianza?
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LETICIA A. BOURGES
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1. Introducción
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En el nº 95/2 (2010) de Papers[1] se publicó un interesante artículo de MANUEL JAVIER CALLEJO GALLEGO[2], titulado “La confiança en l'alimentació dins les societats modernes”.
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Dicho artículo, que comentaremos sucintamente en el epígrafe nº 3 de la presente nota, tiene como finalidad principal analizar la conexión existente entre una amplia vivencia en clave del riesgo experimentado en relación con la alimentación dentro de las sociedades occidentales y, a la vez, un marco general de confianza de los diferentes agentes e instituciones (administraciones públicas, industria, distribuidores, expertos, etc.) que se ocupan del consumo alimentario. El autor trata de responder a la siguiente pregunta: ¿cómo se genera la confianza en el sector alimentario en las sociedades modernas? Para ello se tiene en cuenta que, a pesar del constante aumento de nuevos productos desconocidos por la propia cultura y de las repetidas crisis alimentarias, el consumidor confía y recupera continuamente la confianza.
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Antes de reseñar el artículo de CALLEJO GALLEGO, examinaremos un caso concreto, que puede servirnos para situar el tema: la crisis de las vacas locas tras la cual el legislador de la Unión Europea tuvo que emplearse a fondo para recuperar la confianza de los consumidores…
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2. La crisis de las vacas locas: del Libro Verde al Reglamento General sobre la legislación alimentaria
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2.1 El Libro Verde de 1997
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Cuando se trata de analizar la evolución de la confianza de los consumidores de la UE en relación con los alimentos que consumen, resulta obligado referirse a la crisis de las vacas locas[3] y a cuál fue la reacción de las instituciones comunitarias.
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Dicha crisis fue resuelta, al menos desde la perspectiva jurídica con la adopción, el 28 de enero de 2002, por el Parlamento Europeo y el Consejo del Reglamento (CE) n° 178/2002 por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria[4].
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Con la entrada en vigor del citado Reglamento[5] culminó un largo y complejo proceso, iniciado a finales de los años ochenta[6], en cuyo marco (en 1992) los servicios competentes de la Comisión invitaron a tres expertos en legislación alimentaria a examinar la posibilidad de proponer un anteproyecto de Directiva general y estudiar su potencial ámbito de aplicación[7].
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La idea de elaborar un Libro Verde, que, en principio, debía incluir la propuesta de Directiva general en cuestión, surgió en el curso de un seminario, organizado a petición de la Comisión por el Instituto Universitario Europeo de Florencia, que tenía por objeto analizar los informes presentados por los citados expertos. En dicho seminario, que se celebró en mayo de 1993, participaron representantes de los Estados miembros, de la Comisión y de los sectores agrario, industrial y comercial, así como de los consumidores.
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Sin embargo, el Libro Verde sobre los principios generales de la legislación alimentaria en la Unión Europea[8] no se publicó hasta 1997[9] y no contenía ningún anteproyecto de normativa comunitaria, pues su objetivo fundamental era dar lugar a una consulta pública sobre el futuro de la legislación alimentaria de la UE que permitiera a la Comisión proponer las medidas adecuadas para desarrollar, en su caso, la citada legislación.
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En el párrafo 2 del epígrafe de dicho Libro Verde, en el que se resumía su contenido, se recordaba que, «con el fin de aumentar la confianza de los consumidores[10], [ya] se [habían] realizado esfuerzos en la Comunicación sobre salud de los consumidores y seguridad alimentaria[11] para mejorar la transparencia del sistema de control a nivel comunitario…».
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Por lo que se refiere al asesoramiento científico en la elaboración de la legislación sobre seguridad de los productos alimenticios, en el citado Libro Verde se insistía en que:
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«Para que el proceso de evaluación científica sea creíble y reciba la confianza del público[12], debe haber suficientes garantías de la objetividad e independencia del dictamen científico emitido. Con este objetivo, la Comisión ha elaborado un nuevo enfoque sobre el asesoramiento científico que se recoge en la Comunicación sobre salud de los consumidores y seguridad alimentaria[13], presentada hace poco al Consejo y al Parlamento Europeo. Este nuevo enfoque reforzará los tres principios fundamentales de calidad científica, independencia y transparencia de los comités científicos…»[14].
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2.2 El Libro Blanco de 2000
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En enero de 2000, la Comisión presentó el Libro Blanco sobre seguridad alimentaria[15], que, teniendo en cuenta el resultado de las consultas y debates sobre las mejoras que debían aportarse a la legislación alimentaria de la UE derivados de la consulta propiciada por el Libro Verde de 1997, trataba de presentar un planteamiento radicalmente nuevo en la materia. En este sentido, en su resumen inicial se afirmaba que «una de las principales prioridades estratégicas de la Comisión es velar por los más elevados niveles de seguridad alimentaria en la UE» y se subrayaba que un planteamiento radicalmente nuevo en esta materia «... está motivado por la necesidad de garantizar un alto grado de seguridad alimentaria»[16].
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En este contexto, si nos atenemos a lo que se manifestaba en el Capítulo 1 (“Introducción”), era necesario que «la Unión Europea [restablezca] la confianza de los ciudadanos en su oferta de alimentos, en la ciencia y la legislación alimentaria y en sus controles en éste ámbito[17] »[18]. A tal fin se proponía «… una amplia gama de acciones necesarias para completar y modernizar la actual legislación alimentaria de la UE, hacerla más coherente, comprensible y flexible, fomentar una mejor aplicación de la misma y proporcionar mayor transparencia a los consumidores»[19].
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Concretamente, en dicho Libro Blanco se declaraba también lo siguiente:
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«La Comisión considera especialmente prioritario adoptar medidas eficaces destinadas a garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores, mediante las que se pueda recuperar y mantener la confianza de éstos[20]. Esta tarea tiene múltiples facetas: en primer lugar está la propia cuestión de la confianza[21]: (¿cómo se puede lograr?); a continuación, no sólo debemos velar por la recuperación de la confianza[22], sino también por su mantenimiento, lo que resulta si cabe más importante. En otras palabras, el sistema que se aplique para restablecer la confianza[23] debe ser lo suficientemente duradero y flexible para garantizar que la confianza de los consumidores[24] se mantiene de manera permanente.»[25]
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Según la Comisión, los elementos clave para recuperar la confianza de los consumidores eran:
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- «… el establecimiento de un Organismo [es decir, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA)] que se convierta en punto de referencia científico para el conjunto de la Unión [que] contribuirá a lograr un elevado nivel de protección de la salud de los consumidores y, por consiguiente, a recuperar y conservar la confianza de éstos[26]»[27];
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- introducir mejoras en los siguientes ámbitos: la vigilancia y el control, el sistema de alerta rápida, la investigación en materia alimentaria, la cooperación científica, el apoyo analítico y la provisión de asesoramiento científico a fin de «… satisfacer el objetivo global de la mejora de la protección de la salud de los consumidores y recuperar la confianza en la política de seguridad alimentaria de la UE[28]»[29]; y
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- aplicar el principio de «… transparencia a todos niveles de la política en materia de seguridad alimentaria, lo que contribuirá sin duda alguna a aumentar la confianza de los consumidores en la política de la UE en este ámbito[30]»[31].
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En relación con la necesidad de crear un nuevo Organismo alimentario europeo, se argumentaba:
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- que la creación de un nuevo Organismo proporcionará el instrumento más eficaz para lograr las modificaciones necesarias a fin de proteger la salud pública y recuperar la confianza de los consumidores; y
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- que el objetivo principal del citado Organismo debería ser contribuir a lograr un nivel elevado de protección de la salud de los consumidores en el ámbito de la seguridad alimentaria, el cual permita recuperar y mantener la confianza de los consumidores.
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Por otro lado, en el Capítulo 7 (“Información de los consumidores”) del Libro Blanco en cuestión se confirmaba que «la comunicación de los riesgos no deberá ser una transmisión pasiva de información, sino ser interactiva e implicar un diálogo y una respuesta por parte de todos los agentes interesados». En este contexto, la Comisión precisaba lo siguiente:
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«La comunicación de los riesgos consiste en un intercambio de información entre las partes interesadas sobre la naturaleza de éstos y las medidas para controlarlos. Constituye una responsabilidad fundamental de los poderes públicos a la hora de gestionar los riesgos para la salud pública. Sólo puede funcionar correctamente si las determinaciones de los riesgos y las decisiones de gestión de los mismos son transparentes y públicas. Desde 1997, la Comisión aplica un nuevo planteamiento destinado a garantizar la transparencia mediante la puesta a disposición del público de toda la información sobre los dictámenes científicos y los controles e inspecciones. Esta política es un elemento esencial de la comunicación de los riesgos y de la confianza pública y, por lo tanto, debe proseguirse activamente[32].»[33]
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2.3 La Propuesta de Reglamento referente a los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria
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Nos parece oportuno mencionar también las múltiples referencias a la confianza de los consumidores que, siguiendo las pautas de lo previsto en el Libro Blanco de 2000, pueden encontrarse en la “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria”[34]:
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- se insistía en la necesidad de abordar la cuestión de la confianza de los consumidores y de los socios comerciales en el suministro de alimentos europeo: «en efecto, ha disminuido su confianza en que las autoridades públicas sean capaces de regular y controlar la salubridad del suministro de alimentos, en el sistema mediante el que se elabora la legislación alimentaria de Europa y en las propias instituciones europeas»[35];
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- se creaba un organismo, la EFSA, encargada, en particular, de estudiar las cuestiones de carácter científico relevantes, directa o indirectamente, para la seguridad alimentaria, y de informar abiertamente sobre esas cuestiones: «la consulta pública e interinstitucional sobre el Libro Blanco confirma que la creación de esta Autoridad con competencias científicas y técnicas se considera, mayoritariamente, el mecanismo más eficaz para satisfacer esta creciente necesidad y restablecer la confianza de los ciudadanos[36]»[37];
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- además, se confirmaba que la EFSA «… contribuiría [no sólo] a [alcanzar] un nivel elevado de protección de la salud de los consumidores en el ámbito de la seguridad alimentaria, sino también a la restauración y al mantenimiento de la confianza de los consumidores en ella[38]»[39] (en este sentido, «… para ganar la confianza de los consumidores[40], la Autoridad tendría que funcionar al más alto nivel de excelencia, independencia y transparencia científicas»[41]);
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- se subrayaba que era fundamental para el éxito de la EFSA reconocer que sólo podía volver a ganarse la confianza de los consumidores si la nueva Agencia comunitaria actuaba con independencia de presiones externas, y si todas las partes interesadas aceptaban que así lo hiciera: «por lo tanto, en sus estatutos deben ofrecerse garantías con respecto a su independencia, transparencia, representatividad y responsabilidad»[42]; y
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- se ponía de relieve la importancia de una comunicación directa y abierta con los consumidores en relación con los dictámenes científicos y con las tareas de control y vigilancia: en efecto, en el Libro Blanco «… se reconocía que la confianza de los consumidores[43] aumentaría mucho si tuvieran a su alcance una información de fácil acceso y comprensión»[44].
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Sobre el principio de transparencia, la Propuesta de la Comisión preveía un marco para ampliar la participación de todas las partes interesadas en todas las etapas de la legislación alimentaria y establecer los mecanismos necesarios para aumentar la confianza del consumidor en esa legislación: «la confianza del consumidor[45] es uno de los resultados fundamentales de una política alimentaria eficaz y, por lo tanto, un objetivo prioritario de la acción comunitaria en relación con los alimentos»[46].
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2.4 El Reglamento n° 178/2002[47]
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A continuación transcribiremos diversos considerandos del Reglamento n° 178/2002 en los que se hace expresamente referencia a la confianza de los consumidores:
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- (18) «Para generar confianza[48] en la base científica de la legislación comunitaria, la determinación del riesgo se debe llevar a cabo de una manera independiente, objetiva y transparente, basada en la información y los datos científicos disponibles»[49];
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- (22) «La seguridad alimentaria y la protección de los intereses de los consumidores preocupan cada vez más al público en general, a las organizaciones no gubernamentales, a los socios comerciales internacionales y a las organizaciones de comercio. Es pues necesario asegurar la confianza de los consumidores y de los socios comerciales[50] merced a un desarrollo abierto y transparente de la legislación alimentaria y a la correspondiente actuación de las autoridades públicas, que han de adoptar las medidas necesarias para informar al público cuando existan motivos razonables para sospechar que un alimento puede presentar un riesgo para la salud.»;
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- (23) «La seguridad y la confianza de los consumidores[51] de la Comunidad y de terceros países son de vital importancia. Como uno de los principales comerciantes de alimentos y de piensos en el mundo, la Comunidad ha celebrado acuerdos comerciales internacionales, contribuye a elaborar normas internacionales en las que basar la legislación alimentaria y apoya los principios del libre comercio de piensos seguros y alimentos seguros y saludables de una manera no discriminatoria, de acuerdo con prácticas comerciales justas y éticas.»;
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- (35) «La [EFSA] debe ser una fuente científica independiente de recomendación, información y de comunicación del riesgo, para aumentar la confianza de los consumidores[52]; sin embargo, para fomentar la coherencia entre la evaluación del riesgo, su gestión y las funciones de comunicación del riesgo, debe reforzarse el lazo entre los que evalúan y los que gestionan el riesgo»; y
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- (40) «Es esencial que las instituciones comunitarias, el público en general y las demás partes interesadas depositen su confianza[53] en la [EFSA]; por esta razón, es vital asegurar su independencia, alta calidad científica, transparencia y eficiencia. La cooperación con los Estados miembros resulta asimismo indispensable.».
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2.5 Otras normativas de la UE
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Superada la crisis de las vacas locas, la importancia de mantener la confianza de los consumidores sigue siendo un objetivo fundamental para el legislador de la UE. Así se deduce del análisis de numerosas normativas adoptadas tras la entrada en vigor del Reglamento n° 178/2002[54]. De todos modos, brevitatis causae, nos referiremos aquí, a título de ejemplo, sólo a dos Reglamentos (adoptados respectivamente en 2007 y 2008):
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- el Reglamento (CE) n° 834/2007 del Consejo, de 28 de junio de 2007, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n° 2092/91[55], cuyo artículo 1.1 dispone: «el presente Reglamento proporciona la base para el desarrollo sostenible de métodos ecológicos de producción, garantizando al mismo tiempo el funcionamiento eficaz del mercado interior, asegurando la competencia leal, la protección de los intereses de los consumidores y la confianza[56] de éstos» [véanse también los siguientes considerandos: tercero, que se refiere a la necesidad de «… mantener y justificar la confianza del consumidor[57] en los productos etiquetados como ecológicos»; quinto («es preciso, por tanto, definir más explícitamente los objetivos, los principios y las normas aplicables a la producción ecológica para contribuir a la transparencia y la confianza de los consumidores[58], así como fijar una definición armonizada del concepto de producción ecológica»); y nº 22 («dada la importancia de mantener la confianza del consumidor[59] en los productos ecológicos, las excepciones a los requisitos aplicables a la producción ecológica deben limitarse estrictamente a los casos en que se considere justificada la aplicación de normas excepcionales»)]; y
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- el Reglamento (CE) nº 1331/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, por el que se establece un procedimiento de autorización común para los aditivos, las enzimas y los aromas alimentarios[60]: en su sexto considerando se declara que «garantizar la transparencia en la producción y manipulación de los productos alimenticios es esencial para mantener la confianza del consumidor[61]».
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3. De la teoría… a la teoría
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CALLEJO GALLEGO, en el artículo al que hacíamos referencia en el epígrafe nº 1 de la presente nota[62], insiste en que la seguridad se ha convertido en una de las obsesiones de las sociedades occidentales. Esta obsesión se ha proyectado sobre una práctica tan sensible al riesgo como es la alimentación.
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En efecto, cuándo, al menos en Occidente, parecían superadas las crisis alimenticias relativas a la escasez y cuando los controles públicos sobre los productos alimenticios parecen más rigurosos y sistemáticos que nunca, la exigencia de una seguridad alimentaria total por parte del consumidor es cada vez mayor. Probablemente, tal exigencia, y, por lo tanto, el bajo nivel de aceptación del riesgo, tienen su origen en la conciencia de que existe o puede existir un peligro alimenticio a largo plazo. La citada consideración tiene mucho que ver con la aplicación de los principios de prevención y precaución.
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Resulta oportuno señalar que se ha pasado de una confianza basada en las tradiciones familiares, fundamentada principalmente en la propia cultura y las referencias inmediatas, a una desconfianza difusa en las nuevas tecnologías, la alimentación industrial, artificial, etc.
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En este sentido, el autor del artículo en cuestión analiza en él los métodos para recuperar la confianza perdida, teniendo en cuenta la fiabilidad de los poderes públicos responsables del control alimentario.
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Lamentablemente, CALLEJO GALLEGO, aunque expone magistralmente sus tesis, no profundiza en cómo éstas pueden aplicarse en la práctica. Tal vez, este enfoque tan teórico resulta inevitable en un artículo como el que nos interesa. En todo caso, nuestro reproche no impide que recomendemos su lectura, confiando en que otros especialistas aborden de nuevo el tema, enriqueciendo la bibliografía relativa a una materia de la que realmente sabemos muy poco… ¡y así nos va!
Notas:
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[1] Págs. 483-504 [véase dicho artículo en la siguiente página de Internet (consultada el 23 de julio de 2010): http://ddd.uab.cat/pub/papers/02102862v95n2p483.pdf ]..
[2] Del Departamento de Sociología I (Teoría, Metodología y Cambio Social) de la UNED, cuya dirección electrónica es: mcallejo@poli.uned.es . Cabe recordar que CALLEJO GALLEGO es también autor de: “Modos de consumo y sociedad de riesgo”, Revista internacional de sociología, nº 40, 2005, 133-157.
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[3] Véase el artículo de CALLEJO GALLEGO al que se hace referencia en la nota 1, 498-500.
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[4] DO nº L 31 de 1 de febrero de 2002, pág. 1 [véanse, sobre este Reglamento: AUBRY-CAILLAUD, “Sécurité alimentaire en Europe: la mise en place du nouveau cadre juridique”, Journal des tribunaux, Vol. 12, nº 114, 2004, 289-295; y GONZÁLEZ VAQUÉ, “Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea (el Reglamento (CE) nº 178/2002”, Gaceta Jurídica de la UE, nº 223, 2003, 59-71].
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[5] Lo que, en virtud de su artículo 65, se produjo el 20 de marzo de 2002.
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[6] Véase: GONZÁLEZ VAQUÉ, “Primeros resultados del Libro Verde de la Comisión Europea sobre la legislación alimentaria: modificación de la Directiva 85/374/CEE (Responsabilidad objetiva)”, Estudios sobre Consumo, n° 45, 1998, 53-54 [véase dicho artículo en la siguiente página de Internet (consultada el 22 de julio de 2010): http://www.consumo-inc.es/Publicac/EC/1998/EC45/EC45_04.pdf ].
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[7] Véanse los anteproyectos elaborados, respectivamente, por CASTANG, CLEARY y ECKERT en: SNYDER, “A Regulatory Framework for Foodstuffs in the Internal Market”, European University Institute, Badia Fiesolana, 1994, 124-197.
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[8] Véase el documento COM(97) 176 final de 30 de abril de 1997.
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[9] Año en el que, precisamente, la opinión pública se vio especialmente afectada por el impacto informativo de la crisis de las vacas locas (véase: PARDO LEAL, “El Reglamento general sobre los alimentos: ¿el último recurso para recuperar la confianza de los consumidores?”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 212, 2001, 100-101).
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[10] La cursiva es nuestra.
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[11] Véase el documento COM(97) 183 final, de 30 de abril de 1997, en el que, en relación con la “Credibilidad pública”, también se insiste en que «la confianza del consumidor en las actividades legislativas de la Unión Europea en relación con la alimentación […] está condicionada por la calidad y la transparencia del asesoramiento científico y su utilización en los procesos legislativos y de control» (la cursiva es nuestra). Véase también el epígrafe de dicho documento dedicado a la “Confianza basada en la transparencia”.
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[12] La cursiva es nuestra.
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[13] Véase la nota 11.
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[14] Véase el segundo apartado de la IV Parte (“Mantenimiento de un elevado nivel de protección”) del documento COM(97) 176 final citado en la nota 8.
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[15] Véase el documento COM(1999) 719 final, de 12 de enero de 2000 (véanse, sobre este documento: BRUNKO, “Food safety: The way forward”, Consumer Voice, n° 1, 2000, 15-18; HAGENMEYER, “Modern food safety requirements: according to EC Regulation No. 178/2002», Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, n° 4, 2002, 444-447; MILLSTONE, “Recent developments in EU food policy: institutional adjustments or fundamental reforms?”, Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 27, n° 6, 2000, 817-822; O’ROURKE, “Europe and Food Safety”, New Law Journal, Vol. 150, n° 6923, 2000, 230-231; y PARDO LEAL, “El Libro Blanco de la Comisión sobre la seguridad alimentaria: ¿un cierto sabor de déjà-vu?”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 207, 2000, 108-119).
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[16] Véase: HAGENMEYER, obra citada en la nota anterior, 444-445.
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[17] La cursiva es nuestra.
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[18] Véase el punto 7 del documento COM(1999) 719 final citado en la nota 15.
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[19] Ibidem.
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[20] La cursiva es nuestra.
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[21] Idem.
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[22] Idem.
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[23] Idem.
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[24] Idem.
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[25] Véase el punto 29 del documento COM(1999) 719 final.
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[26] La cursiva es nuestra.
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[27] Véase el resumen inicial del documento COM(1999) 719 final.
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[28] La cursiva es nuestra.
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[29] Véase el punto 28 del documento COM(1999) 719 final.
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[30] La cursiva es nuestra.
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[31] Véase también el resumen inicial del documento COM(1999) 719 final.
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[32] La cursiva es nuestra.
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[33] Véase el punto 95 del documento COM(1999) 719 final.
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[34] Véase el documento COM(2000) 716 final de 8 de noviembre de 2000.
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[35] Véase la “Introducción general” del documento COM(2000) 716 final citado en la nota anterior.
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[36] La cursiva es nuestra.
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[37] Véase también la “Introducción general” del documento COM(2000) 716 final.
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[38] La cursiva es nuestra.
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[39] Véase el epígrafe nº 2.1 de la “Exposición de motivos” del documento COM(2000) 716 final, en el que se reitera igualmente que «la Autoridad Alimentaria Europea hará efectivos los principios y requisitos generales de la legislación alimentaria y será un componente clave para mejorar la protección de la salud de las personas y aumentar la confianza de los consumidores» (la cursiva es nuestra).
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[40] La cursiva es nuestra.
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[41] Véase también el epígrafe nº 2.1 de la “Exposición de motivos” del documento COM(2000) 716 final.
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[42] Ibidem.
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[43] La cursiva es nuestra.
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[44] Véase el apartado 2.13 de la “Exposición de motivos” del documento COM(2000) 716 final.
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[45] La cursiva es nuestra.
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[46] Véase el apartado 1.10 de la “Exposición de motivos” del documento COM(2000) 716 final, en el que se declara igualmente que «para incrementar esta confianza resulta esencial la transparencia de la legislación y una consulta pública eficaz» (la cursiva es nuestra).
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[47] Véase la nota 4.
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[48] La cursiva es nuestra.
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[49] Véase: CORTI VARELA, “Organismos genéticamente modificados y riesgos sanitarios”, Editorial Reus, Madrid, 2010, 176-177.
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[50] La cursiva es nuestra.
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[51] Idem.
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[52] Idem.
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[53] Idem.
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[54] Véase la nota 4.
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[55] DO n° L 189 de 20 de julio de 2007, pág. 1.
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[56] La cursiva es nuestra.
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[57] Idem.
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[58] Idem.
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[59] Idem.
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[60] DO n° L 354 de 31 de diciembre de 2008, pág. 1.
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[61] La cursiva es nuestra.
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[62] Véase la nota 1.
[La primera versión de esta nota se publicó en: Revista de Derecho Alimentario, nº 60, 2010, 16-22]
